在现阶段提出城乡协调发展，与以往的“三农”问题的提法相比，涵义有所不同：
第一，不再孤立地看农业、农村和农民问题，而是要在城市化加速的大背景中揭示城乡关系的规律性，从城乡互动的角度来看问题；第二、城乡发展的均衡状况取决于资源在二者之间的分配情况。我国现阶段城乡协调发展不能再用计划经济的思路，而是更多地采取市场化的手段来解决；第三、十六届三中全会提出“统筹城乡发展”，“统筹”的主体是政府，这意味着城乡协调发展中更加注重政府作用；第四、城乡协调发展的主要矛盾在农村，中央虽然提出了“多予、少取、放活”的方针，但是由于体制性和结构性的原因很难落实。这意味着城乡协调发展的实现将更加依赖于改革和制度创新；第五、在市场化改革不断推进的同时，我国的经济结构、社会结构发生了大规模的嬗变。城乡协调发展制度创新的实质是适应这种现实，从经济基础和上层建筑全方位地解放农民。
本文拟从海南经济特区发展的现状出发，探讨如何在城市化和市场化的大背景下，以制度创新带动城乡协调发展。
1. 海南城乡协调发展的现状和原因
海南是一个农业人口占主要比例的省份。根据海南2003年统计年鉴数据，海南2002年拥有人口总量为778.89万，其中城镇人口208.07万，农村人口570.82万，农业人口占73.3%。
1.1 城乡经济发展失衡的基本状况
人均收入指标是衡量城乡发展协调程度的最重要指标之一。从表1.1.1可以看到，海南的城乡收入差距是比较严重的。参照国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料，绝大多数国家城乡人均收入之比为1.5左右，超过2的国家只有3个。 海南从1987年以来基本上都超过了1.5。而且收入差距明显呈现扩大趋势。
表1.1.1：海南与全国城乡人均收入及发展趋势
年度（年） 海南城镇人均可支配收入（元） 海南农村人均纯收入（元） 海南城乡人均收入比 全国城乡人均收入比
1987 986 502 1.96 1.98
1995 4770 1872 2.55 2.47
1999 5338 2119 2.52 2.65
2000 5358 2231 2.40 2.79
2001 5839 2285 2.56 2.90
2002 6823 2423 2.82 3.11
2003 7259 2588 2.80 3.23
资料来源：2003年海南统计年鉴，2003年中国统计年鉴
但是从全国来看，海南的城乡收入差距小于我国的平均水平。主要原因是海南的工业和服务业发展落后，与此同时，海南却拥有独特的热带农业资源。也就是说，海南城镇居民的收入没有超过全国平均水平，但是农村居民家庭经营收入超过了全国平均水平。考虑到海南农民外出打工收入低于全国平均水平，总的来说海南农民收入基本上相当于全国平均水平。1需要进一步说明的是，表1.1.1中是用城镇人均可支配收入与农村人均纯收入相比。虽然二者都是居民税后的净收入，但是城镇居民的收入可以完全由自己支配进行消费，而农民却还要用一部分来购买化肥、种子、农药等生产资料。由于中国许多农村还是自给自足的经济形式，在统计中将许多实物都换算成货币统计在农民的纯收入中，所以农民真正的可支配收入要更低。国家统计局曾做了一项评估，2001年中国城市居民收入为6860元，农民收入为2366元，表面差距是2.90:1。但实际上，农民收入中实物性收入占了40％，扣除这部分收入，用于购买商品、服务的货币只有1800多元，平均每月150元左右。这150元中，还有20％用于第二年扩大再生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等。2001年，中国一个农民每月真正能用作商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民的货币收入平均每月接近600元，城乡人均收入之比为5：1左右；而城市居民收入中还有一部分并没有纳入统计范围，如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至用电都比农民有更多的优惠。若将城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入之比达到6：1。
这种情况在海南也是一样的，目前城乡实际差距远不止是2.80:1。城乡居民人均储蓄存款余额这个指标可以反映出城乡居民财产变动的差距，从而更加全面地分析海南城乡收入差距的现状。如表1.1.2，最近几年海南城乡人均储蓄存款余额之比已经超过20：1。从这个指标来看，农民原始财富的拥有量本来就远远低于城市，再加上积累财富的能力低下，可以预见今后相当一段时期城乡差距仍然会继续扩大。
表1.1.2 海南城乡居民人均储蓄存款余额比较
城镇居民人均储蓄存款余额A（元） 农村居民人均储蓄存款余额B（元） 城乡人均储蓄存款余额比A/B
1987 1570.9 113.4 13.9
1990 3620.7 176.5 20.5
1995 16587.1 656.3 25.3
2000 18904.5 881.1 21.5
2001 19650.6 859.5 22.9
2002 21215.3 980.7 21.6
资料来源：2003年海南统计年鉴
1.2 城乡社会发展失衡的基本状况
仅仅从收入差距还不能完全反映城乡居民生活的实际差距。和全国其它地方一样，海南的农村还没有建立社会保障体系，不能和城镇居民一样享受教育、医疗、社会救济等方面的福利待遇。在教育方面，海南学龄儿童入学率2000年达到99.71%，2001年达到99.66%，2002年达到99.44%，1根据2003年中国（海南）改革发展研究院对儋州市四个乡镇的调查中发现，农村儿童的入学率只有96%。这意味着海南未入学的儿童主要分布在农村。在调查中，93.3%的农户表示从未享受过政府提供的任何社会保障，只有4.7%的农民表示曾获得政府救济，1.5%的农户获得自然灾害救济。而且款项特别少，少则3-5元，多则几十元。在20世纪60年代，中国农村曾经广泛地实行合作医疗制度，85%的农民参加了合作医疗。中国（海南）改革发展研究院对儋州64户居民的调查2中发现，没有一户农民参加任何形式的合作医疗。农民因病致贫，因病返贫的现象比较严重。在基础设施方面，饮水难，行路难等问题在部分地区仍很突出。儋州市未通道路的有160个自然村，涉及10万人口，饮水未解决的有50个自然村。城乡社会保障上的差距在实际上放大了城乡居民的生活差距，造成农村人力资本投资低下。从长期看，必将削弱农村未来发展的潜力，使城乡发展差距扩大的趋势无法得到有效地控制。
以上分析表明，海南城乡发展的失衡，不仅表现在经济发展的失衡，也体现在社会发展的失衡，这种失衡是全面的失衡。
1.3 海南城乡发展失衡的制度根源
一个地区长期的发展状况一般取决于制度安排。从自然条件上看，海南拥有中国最独特的热带农业资源，而且人均耕地面积大于大陆。从行业优势来看，与全国相比，海南的工业优势比不上农业的优势。因为农业的资源是最独特的，而工业除了油气资源之外很难说哪一种是独特的。因此，就自然禀赋的初始条件来，海南是最有理由实现城乡协调发展的。但是事实并非如此，可见人为的条件最重要，也就是制度最重要。自然条件差不多的台湾，农民已经成为社会上最富裕的阶层之一。因此，就海南城乡发展失衡来说，制度安排是起决定性的因素。
从历史情况看，虽然海南是经济特区，但是在城乡问题上基本上一直是随着中央政策走，最近的农业税制减免等也是如此。与大陆相比，海南在城乡发展方面并无特殊的制度安排。可以说，海南的城乡发展失衡和大陆基本相同，都根源于计划经济的工业化和城市化战略，以及与此相适应并固化下来的城乡二元制度安排。这种安排使整个社会的资源向城市倾斜的大格局一直延续至今。
（1）城乡二元经济制度。第一是城乡二元的产权制度。计划经济时代，城市工业是国家所有制，农村是集体所有制。按照个人服从集体，集体服从国家的原则，国家所有制高于集体所有制，这样的产权制度安排使资源可以顺理成章地从农村流向城市。第二是城乡二元的税收制度。农业税收不按照起征点，百岁老人都要交税，而且税率远高于城市。第三是城乡二元的金融制度，银行主要为城市发展服务，农业银行和农村信用社的力量最薄弱。二元的金融制度主要将农村储蓄转化为城市投资，从而难以实现产业化。第四是二元的财政制度。财政主要为城市和工业服务。为农民服务的基层财政困难，农村的基础设施得不到财政资金支持。城市的基础设施由国家财政负担，而农村的基础设施往往由农民自己负担。在二元经济制度中，产权制度是核心的制度安排，限制了农民的经济行为，其余三项是从属性的安排，强化了城市的发展。
（2）城乡
