①作为执政党的中国共产党,其执政能力的强弱具体体现在其领导的政府行政决策能力的大小、行政绩效的高低。各级行政部门的领导干部大多是中共党员,他们行政决策能力体现和反映我党执政能力。“行政效能是行政管理的核心,既是党的执政能力的反映,也是对政府及其行政人员的行政活动效果的度量与评价,是行政管理的出发点和归宿,更是执政党和政府行政改革追求的目标与原则。”②地方党政机关和党政领导干部存在着促进发展,维护稳定,控制和驾驭各种改革能力不强、本领恐慌以及行政效能较低的问题。其中,决策造成的浪费是最大的浪费!决策的失误是最大的失误!那么,掌握决策规律,尤其是行政决策的三大规律,既是增强对我党执政规律认识的重要内容,又是各级党政机关和党政领导干部更好地科学执政、民主执政、依法执政的现实需要和必然选择。
一、掌握和驾驭科学决策规律,提高科学决策能力
要提高科学决策能力,必须掌握行政决策的三大规律,即:决策者的主观和客观相统一的规律、决策者的理论和实践相统一的规律、决策者的思维逻辑和客观现实的历史进程相统一的规律,建立在对行政决策体系的总体认识和系统把握的基石上。
(一)提高科学决策能力,必须掌握决策者主观和客观相统一的规律。这是决策制定阶段的基本规律。决策是在具体的管理活动开展之前对未来管理活动的方向、目标、原则、方法和途径作出选择和判断的过程,是决策者的主观认识如实地反映客观对象的发展规律并据此作出行动的方案、方针、计划、政策,甚至形成理论的过程,如果决策者的主观认识和客观实际不相符合甚至完全相背离的话,那么,据此作出的方案、方针、计划、政策就是错误的。而且,客观实际本身(如产业结构、产品结构、市场容量、消费需求)也是一个巨大的变量,情况在不断的变化,社会在不断的发展,经常发生“此一时、彼一时”的循环。即所谓的“事过境迁”、“时过境迁”。如果照抄照搬别的国家、其他地区的发展模式和发展路径(如拉美模式),按图索骥、刻舟求剑的话,那么,所作的决策只能导致损失惨重、一败涂地,就会落入“拉美陷阱”,引发类似于东南亚的“金融危机”!况且,信息传递有“漏斗效应”,信息紊乱、信息滞后、信息失真对决策主体产生巨大的负面影响。所以,决策者不遵循主观和客观相统一的规律,无视客观存在及其固有规律,轻率决策,那就注定遭到客观规律的无情惩罚。正如毛泽东同志指出:“一切事情是要人做的”,“这就必须先有人根据客观事实,引出思想、道理、意见,提出计划、方针、政策、战略、战术,方能做得好。”③
(二)提高科学决策能力,必须掌握决策者的理论和实践相统一的规律。这是决策实施阶段的基本规律。决策的正确与否,不以决策者主观上觉得如何而定,而必须付之于党政领导干部的管理实践,由实践的效果来检验。如果决策的方案、方针、政策、计划,在组织实施中能够变成下级和群众执行的自觉行动,达到预想的结果,转化为改造世界的物质力量和精神力量,那么决策就科学,否则,决策就错误或者有缝隙缺陷需要重新修订、完善。因此,决策组织实施,必须遵循理论和实践相统一的规律,使决策方案在组织实施中得到验证、补充、丰富和发展。这个过程,实际上内在地、逻辑地蕴涵了四个价值评价标准:实践性标准,群众性标准,主体性标准、科学性标准。改革和发展的实践是检验决策正确与否的唯一标准;是否符合最广大人民群众的根本利益是判断决策出发点和落脚点定位准确与否的重要尺度;是否尊重客观规律,充分发挥决策者的主观能动性同时调动激发干部群众参与、投身全面建设小康社会,努力建构社会主义和谐社会的积极性、主动性、创造性是衡量决策价值大小的重要标杆;而决策的科学性、合理性、合法性如何直接决定行政管理的有效性怎样、行政决策的收益和成效的大小。
(三)提高科学决策能力,必须掌握决策者的思维逻辑和客观现实的历史进程相统一的规律。这是决策→执行→反馈→再决策→再执行→再反馈的、不断循环往复上升过程中的基本规律。这个规律不仅要求决策者适应决策对象的变化趋势和变化了的主客观条件,对原决策方案、决策目标和决策的价值标准作适当的修正、调整和完善;而且要求随着决策进程的推移转变,从而达到思维逻辑的进程和客观现实发展的历史进程相统一。在新的历史时期,如何正确处理改革、发展、稳定的关系,把科学发展的速度、稳妥改革的力度和人民群众可承受的程度有机结合起来,全面实施“以人为本”的科学发展观,落实以统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放为主要内容的改革观,建设资源节约型、环境友好型社会,积极应对和处理不断出现的新问题、新情况,迫切需要决策者遵循思维逻辑进程和客观现实发展的历史进程相统一的规律,提升党政机关和党政干部决策的能力,化解执政风险,是一个永恒的实践主题。
(四
)提高科学决策能力,必须把握决策的系统性、关联性。决策者的主观和客观相统一的规律、决策者的理论和实践相统一的规律、决策者的思维逻辑和客观现实的历史进程相统一的三大规律共同构成一个开放的系统,相互联系,相互依存,不可分割,共同支撑决策的逻辑起点、逻辑过程和逻辑归属,共同存在于决策的应然性理论、观念、体制机制建构之中,并成为理论、观念、体制机制和实践创新的源泉和保障。而先进的决策理论研究和理论指导;先进的决策观念、决策意识培育;先进决策体制机制设计与供给;合乎规律性、科学性、民主性和合法性的决策行为选择等构成一个开放互动的系统工程。先进的决策理论研究则为整个系统提供方向和动力。
“综合就是创造”,结合也是创新!而且,只有综合运用哲学、法学、数学、政治学、管理学、行政学、伦理学、经济学、运筹学、政治心理学、社会心理学以及信息论、系统论和控制论等多学科的理论,根据现代决策的需要和学科建设的内在联系,有分析有鉴别有选择地吸收和整合相关学科的前沿成果,使之转化为自身理论体系中的“有机营养”,形成自己独特的概念、范畴和专业术语,才能正确地、全面地揭示决策制定和实施的一般规律,上升为系统化、条理化、科学化的新学科。
林毅夫先生在谈到“学”的第一层含义是:“学会观察现象,揭示现象背后因果关系的方法”时说:“就经济学而言,其方法通常是从一个理性的人的角度出发,研究在一定限制条件下所做的选择。所以,构建经济学理论的方法定式是,首先弄清楚谁是决策者,可能的决策者有政府官员、企业经理……;其次,弄清楚决策者的目标为何,总的来讲是效用的最大化,风险的最小化……;第三,要弄清楚决策者可以做出选择来实现其目标最大化的变量为何;第四,则是做选择时所面对的机会成本。④同样,深化各项改革,全面贯彻落实科学发展观,完善社会主义市场经济体制都是一项系统工程,都需要理论先行、理论指导,以理论创新促进观念创新,以观念创新推动体制机制创新。作为系统工程中的任何单向改革(如经济体制改革)决不能孤军深入!正如世界着名华人经济学家杨小凯所言:“经济改革只是宪政改革的一部分,如果忽略或回避经济改革与宪政改革之间的关系,落后国家期望经济改革得到的‘后发优势’最终将成为‘后发劣势’”。确实如此,党和政府要提高驾驭市场经济的能力,落实科学发展观,必须完善社会主义市场经济体制,但如果没有政治体制改革的整体推进,没有完善的社会主义法治,缺乏行政管理体制的改革和创新,无疑是困难和阻力重重,甚至几乎不可能的!对此,杨小凯一针见血地指出:“中国就是模仿技术、模仿工业化模式,不模仿制度。这样的话,就会形成后发劣势。你光模仿技术,就等于你造了许多汽车而没有建高速公路,制度就是高速公路。”⑤模仿先进的制度并不是全盘西化,照抄西方的宪政如政治制度、政党制度、政府体制、司法体制。对此党的十六大报告早就非常鲜明地指出过:“要坚持从我国国情出发,总结自己的实践经验,同时借鉴人类政治文明的有益成果,绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”因此,杨小凯所说的“模仿制度”就是以“扬弃”式的“拿来主义”对待人类政治文明的有益成果,即借鉴、消化、改造、整合决策理论理念、体制机制的基础上注重创新,为中国的行政管理走向现代化服务。这里,经济改革、宪政改革包括行政体制、决策机制改革、社会改革、文化(体制)改革构成一个环环相扣的系统工程。创新决策的理论和体制机制必须以系统方法论作为出发点,才能形成理论创新点和知识增长点。
(五)提高科学决策能力,必须把握决策的实践性和可操作性。各级党政机关和党政领导干部的决策实践不能脱离这样的基本国情和严峻现实:我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,生产力还不发达,城乡区域发展不平衡;粗放型经济增长方式没有根本转变,经济结构不够合理,自主创新能力不强,经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出;解决“三农”问题的任务相当艰巨;就业压力依然较大,收入分配中的矛盾较多;影响发展的体制机制问题亟待解决,处理社会利益关系的难度加大。任何决策如果不考虑资源、环境、人口、就业的约束问题,就必将丧失可操作性,不可能行之有效!许多活生生的教训业已证明:决策者所作的任何错误决策,遭受的任何挫折和失败,无一不是决策者们主观与客观、理论和实践相背离,决策者的思维逻辑和客观现实的历史进程大相径庭的必然结果。
为此,必须改革和完善决策的组织体制,加强对决策主体决策权的制约和监督,使决策真正走上科学化、民主化、程序化、规范化、法制化、现代化的轨道,客观上要求决策者把科学的决策规律运用到具体的决策实践中去,保证国家和人民利益的最大化、党政机关管理和运行成本包括决策成本、决策风险的最低化。
(六)提高科学决策能力,必须把握决策的前瞻性、预判性。“行政决策是行政主体的“神经中枢活动”,侧重于处理管理之前的主观和客观、决策主体和决策对象之间的关系,决策是管理的前导,管理是决策的继续和结果。
党政机关和党政领导干部的决策必须建立在全面贯彻落实科学发展观的基础上,必须坚持以人为本,转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量,落实“五个统筹”,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。要认真探讨如何保持国民经济如何平稳较快发展;如何加快转变经济增长方式;如何提高自主创新能力;如何促进城乡区域协调发展;如何加强和谐社会建设;如何不断深化改革开放等问题。要正视和解决建设社会主义新农村过程中面临的突出矛盾和问题。要高度重视怎样推进产业结构优化升级的问题。要认真探讨和解决建设资源节约型、环境友好型社会中面临的观念和体制机制障碍。要提高深化体制改革和提高对外开放水平的紧迫感,解决深入实施科教兴国战略和人才强国战略过程中的深层次矛盾。解决诸如此类的前瞻性问题,必须要有理论武装;培养世界眼光;增强战略思维能力;树立大局观念、整体意识。决策才不至于如“盲人骑瞎马,夜半临深池”。
二、提高科学决策能力,必须建设学习型的党政机关和学习型的党政领导干部
决策能力是执政能力的核心,决策能力是建立在对人类社会发展规律、共产党执政规律,经济发展规律的科学认识和理性把握基础上,经过反复的实践、探索锤炼而获得的。这种能力不是与生俱来、从来就有的,更不会因某个时段决策正确而永远正确!在决策上不失误是不可能的,从来就没有最好的决策方案,只有更好的决策价值选择。因此,决策能力的提高只有一个途径:那就是充分发挥前瞻性强的、科学的决策学等理论指导作用和智力支撑作用,并经过实践的反复检验。董京泉研究员说,“包括人文科学和管理科学在内的社会科学(一般称为哲学社会科学或人文社会科学),以社会性的人和人类社会为研究对象,以揭示人的本质,帮助人们树立正确的世界观、人生观、价值观,探索把握社会发展规律和社会管理规律为己任,因而它是人类认识世界、改造世界和完善自身的强大思想武器,是推动历史发展、社会进步和人类文明的巨大精神力量”。⑥董京泉同志认为,自然科学可以创造物质生产力,社会科学则可以为解放发展生产力和促进社会进步提供强大精神动力、智力支持、价值目标和政治保证。他说:“社会科学研究的基本任务,一是探索未知,二是设计未来,具体说来就是构筑革命之道、治国之道、建设之道和修身之道。”⑦
决策观念的落后是最大的落后!转变观念,需要掌握先进理论,创新理念,有效途径之一就是建设学习型的党政机关和学习型的党政领导干部。
第一,提高学习内容的实效性、针对性、规范性。要规范学习内容,健全学习体系。各级党政机关要适应党政干部的思想认识状况、文化水平现状、群体特点等实际情况,统筹考虑、合理安排,根据“缺什么,补什么”的原则,重视包括人文科学和管理科学在内的社会科学的学习和研究。要立足于学好基本理论、掌握时政方针,通晓现代科技知识、法律知识、市场经济知识、国际知识、专业知识以及其它层出不穷的新知识;着眼于增强理想信念、宗旨观念,党纪政纪观念、群众观念;培育党员意识、责任意识、法律意识、科技意识、科学发展意识、人才意识和改革意识;提高适应形势发展和岗位需要的各种能力,特别要增强作为建设全面小康社会和努力建构社会主义和谐社会主体的“五种能力”。
第二,增强学习形式、方式的多样性、灵活性。要规范学习方式,改进教育培训方法,采取灵活多样的形式开展学习培训。要做到激发广大党政干部学习的积极性,增强学习的兴趣,提升学习的动力,形成良好的学习氛围,强调学习的全员参与和双向、多向互动,以增强学习培训的吸引力。
第三,时间安排上的固定性、灵活性、保障性。要以建设学习型的党政机关和学习型的党政领导干部为契机,把过去各个地区、行业、部门、单位每周一次或每两周一次(一般定在星期五下午)开展的政治学习、业务学习的好传统、好习惯规范化、制度化。同时又要根据行业和部门工作性质、工作特点,因地制宜、因时制宜、因人制宜,妥善而灵活地安排学习时间,不搞“一刀切”,党政干部的学习既是权利,更是义务,是纪律的硬性要求,是检验党员党性观念强弱的一块重要“试金石”。要克服“散沙原理”的负面效应,搞好组织引导,如果白天时间无保证,可以晚上加班集中学,不能借口工作繁忙挤占学习时间。
第四,增强学习效果考核、检验的科学性,规范性。要规范考评制度,促进教育培训质量的提高,必须建立和健全党政领导干部的学习考核机制。必须建立健全规范的学习档案记载备查制度,使学习计划、考勤登记、学习记录、学习书目、学习资料、课件讲稿、学习总结、调研报告等材料一应俱全,有据可查。要达到学有所思、学有所得、学以致用、学有所成的目的,必须改革考试、考核方式,变客观命题的闭卷考试为主观命题的开卷考试,以启迪思维,锻炼和培养战略思维能力、科学发展能力和综合素质。
第五,增强学习的主动性,自觉性,必须完善学习的激励机制和督导制度。必须把考试、考核的结果与评优、评奖、工资晋级、轮岗结合起来,做到学习与使用相结合,提拔与培训相配套。万万不可未培训先提拔,不胜任本职工作照样升迁。各级学习督导小组要不定期举行跟班学习、听课和检查,以教育引导广大党政领导干部进一步端正学习态度,处理好工学矛盾,排除干扰,潜心研读,做到学习工作“两不误、两促进”,做到“真学、真懂、真信(内心认同)”。营造全员学习、终身学习、自主学习、善于学习的良好环境,形成学习、思考、工作和提高的良性循环。
第六,提高学习促进改革、推动发展的动力性、合力性和可持续性。要坚持理论联系实际,紧紧围绕党的工作大局和本地区本部门本单位的中心任务,围绕党政干部的思想实际,从解决存在的突出问题和群众反映强烈的当务之急出发,做到“真用、真抓、真干”。从群众意见最大、最不满意的事情改起,从群众最希望办、眼下能够办好的事情做起,让党政干部亲身感受到先进性教育活动带来的实际效果,做到“真改、真变、真服(群众佩服、满意)”。要通过科学的干部培训、管理、监督机制来保证党政领导干部的持续进步。
第七,教育培训的目标指向:建设“能力本位”主导下的“精干型党政领导干部”。社会转型目标必然是从“人治”走向法治;未来社会是以“能力本位”替代“关系本位和官本位”。“能力本位社会”就要求党政领导干部的政治素质、思想道德素质、科学文化素质、法律素质、业务素质等综合性素质与科学决策相适应。要提高我党的战斗力、凝聚力,必须用先进的文化、先进的理论武装全党。观念的落后是最大的落后!而观念的落后源于文化的落后和学习的缺失。广大中西部内陆省份经济社会发展的相对滞后,主要不是资源的短缺、地理位置的劣势,也不是国家优惠政策供给的不足,而主要是政务环境、政策环境、体制环境、法治环境、人文环境不够优化!党政领导干部群体的思想观念不够解放,作为落后文化的“官本位”惯性思维定势的根深蒂固!这种腐朽落后的官本位文化衍生了等级森严、故步自封、墨守成规、论资排辈、僵化保守、反对变革和创新!以职位高低、权力的大小作为衡量人价值大小的唯一尺度,与科学决策的主体要求不相吻合!为什么不少内陆省份、地区多次反复到东部沿海、到西方发达国家考察学习“取经”而不得“真传”,或者“画虎不成反类犬”呢?表象是创业环境不优,实质上问题的症结正如着名学者英格尔斯所说的“不注重观念的更新,不注重人才的培养,以为引进了先进的设备和技术就可以建造现代化,终究只会让这些先进的设备和技术毁于那些传统人的手中。”这些传统的人就是不讲学习,缺乏现代民主、科学、法制、开放理念且素质低下的党政领导干部包括一般群众
