军队抢险救灾法律适用问题研究
摘要：主要通过明确军队执行抢险救灾任务的法律依据，根据抢险救灾条例对军队抢险救灾任务法律适用中出现主要理论问题和现实问题进行分析，从完善抢险救灾条例、明确军队紧急处置权、运用军事租赁方式筹集救灾物资等方面提出了问题的解决途径。
关键词：军队；抢险救灾；法律适用
抢险救灾是我军担负的多样化军事任务之一，军队作为抢险救灾任务中的突击力量，发挥着举足轻重的作用。从我军参与的几次大规模抢险救灾行动来看，尽管军队抢险救灾已经走上了法制的轨道，但是抢险救灾法律制度本身还不够完善，一些条款规定的过于笼统，缺乏可操作性。军队抢险救灾实践中的一些常见涉法问题规定不明，使得军队的相关行动缺乏法律依据。缕清和解决这些问题，可以让我军在抢险救灾行动中得到更明确具体的法律保障，更好地发挥军队在抢险救灾行动中的突击作用。
一、军队参加抢险救灾的法律依据
我军参加抢险救灾行动有以下几个层次的法律依据。我国宪法规定中华人民共和国武装力量的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。其中“保卫人民的和平劳动”即是我军执行非战争军事行动的宪法依据。国防法第58条明确规定：“现役军人应该发挥人民军队的优良传统，热爱人民，保护人民，积极参加社会主义物质文明、精神文明建设，完成抢险救灾等任务。”《中华人民共和国突发事件应对法》第14条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作”。
在宪法和国防法的基础上，国务院、中央军事委员会于2005年6月7日颁布了《军队参加抢险救灾条例》，条例规定了军队在抢险救灾任务中的法律地位、职责任务、指挥协同、物资装备保障、费用承担、奖励抚恤等内容，是我军执行抢险救灾任务的具体法规依据。
二、军队抢险救灾法律适用中存在的主要问题
我国法律在不同的层次上为军队参加抢险救灾行动提供了法律依据。但是目前军队抢险救灾的法律适用中还存在很多问题，综合军队参加抢险救灾法律适用中出现最多、急需解决的问题，可以分为以下几个方面：
1.军队参加抢险救灾程序启动方面规定不明确
抢险救灾条例规定军队参加抢险救灾应以各级政府请求为主要形式，以主动施救为必要补充。军队发现紧急险情、灾情，在地方政府未来得及请求的情况下，应当按照规定主动实施抢救行为，同时向上级报告。但是条例对于哪些情况属于部队可以主动采取行动的紧急情况，并没有做具体的细则规定，使得部队不好把握。由此带来主动采取行动情况下的军队后勤保障、救灾费用承担、军人合法权益维护等问题无法明确。因此，需要在立法上对军队主动参加抢险救灾的条件、标准作出具体规定。
2.军队参与灾后重建任务方面规定不明确
我国突发事件应对法、突发事件总体应急预案、国家地震预案中，都将军队的职责任务规定为应急救援和处置，而不是预防和恢复重建。抢险救灾条例对军队的任务作了适当拓展，规定军队在必要时协助地方政府开展灾后重建工作，但是条例对军队协助重建的条件、标准、时间节点、费用承担等并没有一个具体的规定，使得部队参与重建缺乏具体明确的法律依据和必要的费用来源。
3.军队参与抢险救灾训练组织问题规定不明确
条例规定有关军事机关应制定参加抢险救灾预案，组织部队开展必要的抢险救灾训练。但是军队的性质、驻地自然环境、社会环境各不相同。训练演练具体由谁组织，哪些部队有必要开展训练，预案的制定是否应与地方政府救灾预案联动等问题都没有在法律上得到明确的规范。目前各级地方政府、省军区系统、各驻军部队都有一些自己的应急训练方式和经验，摸索出了行之有效的方法。但是如果缺乏明确统一的法律规定，在面临大规模的抢险救灾任务时，容易产生各行其是，协调困难的情况。抢险救灾立法应适当汲取实践中的先进经验，在训练时间、训练内容、训练经费保障等问题上作出明确统一的规定，将军队参与抢险救灾的训练组织纳入法律规范的轨道。 4.军队的紧急处置权设定不明确
在执行抢险救灾任务中，为抢救和保护人民生命财产及国家重要财产，部队时常会面临在紧急情况下需要采取应急处置措施，而此处置措施可能会损害其他合法利益的情况。突发事件应对法对地方政府在突发事件发生后的紧急处置权和采取应急处置措施的具体内容作了规定。但抢险救灾条例对军队在执行抢险救灾任务中是否可以采取紧急处置措施、何种情况下采取紧急处置并没有明确规定。军队在执行抢险救灾任务中遇到紧急处置情况往往会陷入两难境地。
5.军队抢险救灾行动中的征用问题规定不明确
抢险救灾任务往往事发突然、情况紧急。部队预有装备物资一时很难满足大规模救灾任务的需要，在灾区临时大量采购又很不现实。特别是在紧急情况下，事关人民生命财产安全，不容许国家和军队有过多的反应时间，就会产生须紧急征用民用装备、物资、房屋土地的问题。我国突发事件应对法第12条规定了政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财产的条款。但是我国现行法律中，除了以发布动员令为前提的国防征用外，涉及军队征用的只有戒严法第19条第1款，该条款规定了执行戒严任务的解放军现场指挥员的临时征用权。抢险救灾条例并没有对军队执行抢险救灾任务中面临的紧急征用情况作出明确规定。
6.军队抢险救灾行动中的军事交通问题规定不明确
《国防交通条例》规定军车在战时和特殊情况下可以优先通行，《交通警察道路执勤执法安全规范》则规定，对有交通违法行为的正在执行紧急公务的军队和武警部队车辆，应当立即放行。然而作为交通部门主要执法依据的《中华人民共和国道路交通安全法》规定中具有“优先通行权”的只有执行紧急任务的警车、消防车、救护车、工程救险车。并未将军用车辆列入优先通行车辆范围。军队执行任务时的优先通行权尚需要协调解决，抢险救灾任务不属于战时，但是任务的紧急性决定了优先通行权会影响任务完成的速度和质量，这一点在法律上应得到明确和统一。
三、军队抢险救灾法律适用问题的对策
1.对《军队参加抢险救灾条例》进行修改补充
如上所述，抢险救灾条例在程序启动、参与重建、训练保障、费用保障等方面规定不够明确，需要进一步细化。例如程序启动中军队主动救灾的条件、标准和事后授权程序的规定；军队参与重建行动中各层级法律规定的一致性，救灾行动与重建行动的界限划分，军队参加重建的必要性标准制定；军队参与救灾训练的军地联动，预案编制和费用保障等，都需要进一步明确细化，使作为军队行动具体法律依据的抢险救灾条例更具有实践性、可操作性。
2.在军事法律法规中补充抢险救灾条款
抢险救灾不是我军的主要职能，但近几年来军队执行此类任务的频率越来越高，军队作为抢险救灾行动中突击力量的地位已得到国家法律的确认。军队参加抢险救灾任务需要法律的规范和保障，规范军队内部行为的法律也需要对这一任务的执行情况作明确规定。例如在《中国人民解放军政治工作条例》、《中国人民解放军后勤条例》、《中国人民解放军装备条例》、《中国人民解放军院校教育条例》等相关军事法规中增加相应参加抢险救灾条款，同时对《中国人民解放军军事训练条例》中已有的条款作必要的修改和补充，确保抢险救灾法律制度的协调配套，使其环环相扣、互为支撑，形成一套结构合理的军队抢险救灾法律制度体系。对现行法律应进行专项清理，补充和完善，使之保持法律的一致性。调整好各法律法规之间的关系，使其在调整对象、内容上互相衔接、避免重复交叉或冲突。
