在全市上下深入学习贯彻市委八届十一次全会和市十四届人
代会第五次会议精神之际，我们召开天津市第十二次民政会议，
这既是贯彻落实第十二次全国民政会议和市委八届十一次全会精
神的部署会，也是开创全市民政工作新局面的动员会。刚才，皓
然同志全面总结了全市“十五”民政工作，明确部署了“十一五”
主要任务，完全符合市委、市政府的要求，希望大家认真抓好落
实。
多年来，在市委、市政府的正确领导下，民政系统牢记“以
民为本、为民解困”的神圣职责，上为政府分忧，下为百姓解愁，
在关注民生、维护民利、保障民权方面做了大量卓有成效的工作，
取得了显著成绩，为和谐天津的建设做出了突出贡献。这里面凝
聚着民政系统各级班子的心血和智慧，饱含着广大干部职工的辛
勤和汗水，倾注着各级党委、政府和有关部门的关心和支持。在
此，我代表市政府向大家表示衷心的感谢！
当前，天津正处于新的上升期，“三五八十”积聚的能量不
断释放，“三步走”战略和五大战略举措扎实推进，滨海新区开
发开放带来的机遇正在凸显，构建和谐天津的各项举措全面展开。
在新的历史条件下，民政事业拥有前所未有的发展机遇，面临更
加严峻的工作挑战，民政系统承担的任务越来越重，面临的要求
越来越严，社会的期望越来越高，工作的难度也越来越大。我们
必须进一步增强责任感和紧迫感，全面贯彻落实科学发展观和构
建社会主义和谐社会的重大战略思想，坚定信心，负重奋进，以
崭新的精神风貌推动民政工作再上新水平。下面，我讲４点意
见。
一、进一步完善社会救助体系，努力构建社会保障“兜底”
安全网
社会救助是最基本的公共服务，是“为民解困”的集中体现。
在现代社会，社会救助体系是实现社会公平的“调节器”、维护
社会稳定的“安全网”，是社会保障的最后一道防线。目前，全
市城乡低保户有20.6万人，“五保”供养对象1.25万人，全市每
年需要救助的困难对象占总人口的３％以上，社会救助工作任务
非常繁重。同时，救助对象增多和救助能力不足、救助需求提高
和救助水平偏低、救助领域扩大和救助手段单一的矛盾日益突出，
城乡之间、区域之间救助工作发展不平衡，差别较大。我们要按
照政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的原则，统筹城乡
社会救助制度，理顺工作管理体制，努力形成以最低生活保障、
“五保”供养和灾民救助为基础，以专项救助和优惠政策相配套，
以特困救助、临时救助、流乞人员救助为补充，以社会互助为辅
助的综合性、多层次的社会救助体系，做到部门协同配合、资源
供给稳定、求助渠道通畅、求助政策互动，实现社会救助工作的
规范化、集约化、便民化，为困难群众提供科学、规范、有效的
基本生活保障。要特别注重改进救助方式，实现由温饱型救助向
小康型救助转变，由被动救助型向自主扶助型转变，由单项救助
型向综合救助型转变，切实构建一张对保障困难群众基本生活起
“兜底”作用的社会安全网，让所有救助对象及时得到有效救助，
无论遇到什么困难，都有饭吃、有衣穿、有房住、有学上、有病
能医，不会受到生存的威胁。
（一）要完善和落实城市居民最低生活保障制度。目前，我
市享受城市低保待遇的有6.69万户、14.5万人。尽管基本上实现
了应保尽保，但是低保救助覆盖面还可拓宽。如果按照国务院
2003年下发的关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生
活问题的若干意见精神，我市还没有做到对困难企业职工申请低
保据实计算本人收入，如果落实这项政策，仅困难企业职工应纳
入享受低保待遇的就会增加2到3万人。对困难群众的救助，不是
“施舍”和“恩赐”，而是政府的责任，这个观念必须牢固确立。
从今年起，我市要全面落实这一政策。各级民政部门要加强与财
政、劳动等部门的协作，组织力量认真进行核查，进一步摸清特
困职工的底数，切实落实相关政策，确保符合条件的困难企业职
工全部纳入最低生活保障。要进一步加大对低保边缘群体的救助
力度，适当提高特困救助标准，缓解他们的生活困难。要巩固和
完善教育、住房、供暖、法律援助等专项救助制度，实行动态管
理，多方面为困难群众提供帮助。随着经济的发展和城市居民人
均可支配收入的增长，要遵循“只升不降”的原则，使保障标准
保持合理的增长幅度，切实保障困难群众的基本生活权益。
（二）要进一步规范农村低保和“五保”供养制度。目前农
村低保与城镇低保标准有较大差距，各区县之间也不一致、相差
悬殊。为尽快改变这一状况，市政府决定设立全市农村最低生活
保障标准指导线，市财政将从今年起安排专项资金对区县给予补
助，各区县也要相应增加对乡镇转移支付的比例，并根据本地区
农民人均纯收入和物价上涨指数等因素，制定相应的农村最低生
活保障标准，尽快解决“应保未保”问题。去年３月，国务院颁
布了新的《农村五保供养工作条例》，明确提出“农村五保供养
标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生
活水平的提高适时调整”。按照规定，我市共有1.25万人需要得
到“五保”救助，但实际得到“五保”救助的仅占应保总人数的
38％，农村“五保”户应保未保人数超过六成，集中供养不足五
成。造成这一问题的主要原因是，有的乡镇经济力量较弱，仅将
孤寡老人纳入“五保”范围，未将“无法定抚养人、赡养人、扶
养义务人”的残疾人和未成年人列入“五保”供养范围；有的区
县向乡镇转移支付的专项资金不到位，导致供养经费不足，造成
供养标准隐形下降。各区县要认真贯彻“条例”精神，做好“五
保”对象的认定工作，既不随意扩大范围，也不遗漏应保对象，
切实做到应保尽保。要进一步规范农村“五保”供养制度，建立
“五保”供养标准最低指导线，并建立正常增长机制，形成刚性
的制度安排，指导工作有效展开。要建立资金筹措机制，各区县
要在财政预算中足额安排、及时拨付供养资金，确保资金到位。
（三）要加快城乡医疗救助制度建设。未来几年，如何有效
推进城乡医疗救助制度，缓解困难群众的医疗负担，将是民政部
门的一项重要课题。从农村医疗救助实施情况看，由于救助病种
过窄、起付线偏高、缺乏应急功能，使农村医疗救助尚未发挥应
有的作用。城市医疗救助于去年7月在南开等5个区进行试点，一
些错综复杂的问题已经显现。对于这样一个群众拥有强烈愿望而
又面临诸多困难的救助制度，各级民政部门要知难而进、主动工
作、积极协调，加强与财政、劳动、卫生部门的沟通协作，抓紧
制定扩大救助病种、降低起付线标准、实施事前救助的办法，做
好与农村合作医疗制度、城镇居民大病医疗保险制度的衔接。要
多渠道筹集城乡医疗救助专项基金，加大财政和福利彩票公益金
的投入力度，积极吸收社会捐赠，不断壮大资金规模，切实提高
保障救助能力。
（四）要大力发展社会慈善事业。慈善捐助公益活动客观上
起到国民收入再分配的作用，被称为第三次分配。它对经济、社
会乃至政治都有着重要的影响，发挥着市场调节和政府调节无法
替代的作用。在一些发达国家，慈善事业等第三次分配的总量大
约占GDP的3％到5％，而我国现在只占0.1％，而且其中还有近
80％来自海外，只有20％多一点来自国内。我市慈善事业已经走
过了十几年的历程，除市慈善协会外，已有16个区县成立了慈善
组织，还有相当一部分街镇建立了慈善协会，遍及全市的三级慈
善组织网络正在逐步形成，募集款物达1.5亿元，在社会上有了
比较大的影响。可以说，慈善事业发展空间巨大、大有可为。民
政部门要充分发挥综合协调作用，全面实施慈善事业发展规划，
大力开展形式多样、行之有效的慈善活动，利用高收入阶层的自
愿捐献，来援助低收入阶层特别是社会困难群体和生活不幸者，
把我市慈善事业做大做强。各区县要推动街道和乡镇发展慈善组
织，普遍建立社会捐助接受站点，形成覆盖全市城乡的慈善组织
网络。要深入开展专项和经常性捐赠活动，建立长效募捐机制，
加强社会捐赠管理，使之经常化、制度化、规范化。要大力培育
慈善文化，弘扬慈善精神，提升公众慈善意识，打造慈善救助品
牌，在全社会树立团结互助、扶贫济困、平等友爱的良好风尚，
形成政府支持、社会举办、公众参与的慈善事业发展局面。
二、加强城乡社区建设，不断提高社会管理和服务水平
社区是社会的细胞，是广大群众生活的主要空间。加强城乡
社区建设，创建新型的管理与服务体制，让更多的公共产品和社
会资源向城乡社区倾斜，使城乡社区两大平台充满生机活力，实
现政府行政管理和社区自我管理的有效对接、政府依法行政和城
乡居民依法自治的良性互动，是我们必须做好的重要工作。我市
社区建设的工作目标是：2007年，50％的区县达到示范标准；到
2010年，80％的区县达到示范标准，社区建设工作走在全国前列。
这是一个很高的目标、很重的任务，必须突出重点，抓住关键，
强力推动。
城市社区建设要取得新成效。目前，全市已形成了党委领导、
政府负责、民政牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力
量支持、居民广泛参与的社区工作格局，社区面貌大为改观，服
务体系日臻完善。但是，按照建设和谐社区的要求和去年全市社
区工作会议部署的任务，还存在区域发展不平衡、设施建设不到
位、服务质量不够高、建设特色不突出的问题。今年，要在３个
方面下大功夫：一是公共服务设施要到位。以政府主导增加公共
服务产品，以市场化运作提供准公共服务产品，以完整的公共服
务体系满足社区居民日益增长的需求，加快建设服务型社区，是
今后社区建设的一项重大任务。我们提出了加强社区公共环境服
务、加强社区生活保障性商业服务、加强社区就业服务等８个方
面的任务，既是公共服务体系的完善，更是公共服务设施与公共
产品的配置，都是实打实、硬碰硬的任务，我们必须不折不扣地
全部落实。综合整修旧楼区的任务，今年要全部完成，在公共服
务设施建设上，要积极推进，填平补齐，努力做到老账抓紧还清，
新账不再出现。二是整体服务质量要提高。社区服务涉及每一个
人的生老病死，关系千家万户的切身利益。要坚持“以人为本”
的理念，从居民最希望的事做起，最关心的事抓起，最急迫的事
干起。凡是能够办、应该办的，要积极主动、不打折扣去办；暂
时有困难的，要不等不靠，创造条件积极去办。要注重运用信息
化手段提高社区服务和管理水平，打破部门和区域界限，整合信
息网络资源，将专项信息化建设延伸到街道社区，形成覆盖市、
区、街道和社区居委会的四级信息网络体系，为创新社区管理模
式提供技术支撑，让居民不出社区就能享受到方便、快捷、优质
的服务，不断提高居民的满意度和幸福感。三是社区建设特色要
突出。社区情况不尽相同，居民需求千差万别，推进社区建设必
须求同存异、讲求特色，不能搞一刀切。特色的核心就是符合实
际、具有品位、与众不同。要根据社区规模、人员结构、资源秉
赋、服务设施、周边环境等实际，因地制宜进行公共服务体系建
设和各项活动的开展，有效满足居民的现实需求，形成社区的独
特风格，打造具有凝聚力和影响力的社区品牌，力求取得良好的
社会效益。
农村社区建设要实现新突破。我市有3800多个建制村，农业
人口376.9万、占全市总人口的40％。随着农村城镇化、工业化
进程的加快，农村人口正在加速向中心城镇和中心村转移，农民
的生产、生活方式有了革命性的变化，对社区公共管理和服务的
需求也日益增长。但是目前农村基础设施相对落后、公共服务较
为薄弱，与天津的发展形势和建设社会主义新农村的要求极不相
称。贯彻科落实学发展观，积极开展农村社区建设，引导政府的
社会管理和公共服务向农村基层延伸，是推进城乡一体化进程，
构建和谐社会的一项重要战略任务。最近，市政府制定了关于开
展农村社区建设的意见，对工作目标、主要任务、保证措施做了
明确规定，各区县和有关部门要创造性地开展工作，认认真真推
动落实。当前，要着力抓好“四个一”：一是搞好一个规划。规
划是建设的前提。农村社区建设涉及内容很多、范围很广，是一
项综合性的系统工程，工作的盲目性和随意性都会导致事与愿违。
我们必须坚持规划引导，分层次、有步骤地有序推动。各区县要
把制定农村社区建设发展规划与当地“十一五”经济社会发展规
划及城镇总体发展规划有机结合起来，对城郊结合部农村社区、
集镇中心村社区、传统农村社区等不同类型社区，要从发展布局、
目标任务及实施步骤等方面，进行统筹规划、科学论证，做到因
地制宜、适度超前、突出特色、示范带动。今年４月份，各区县
要在市民政局的指导下完成规划任务；上半年启动试点工作，到
年底基本结束，明年全面铺开。争取到2010年，全市50％的农村
社区达到建设标准。二是形成一种机制。农村社区工作大量的是
协调邻里关系，处理社会矛盾，及时反映诉求，依法维护权益。
要使社区建设任务立得住、推得开、干得好，必须建立起“党委
政府领导、民政部门指导、有关部门协同、村级组织牵头、社会
力量支持、群众广泛参与”的运行机制。要加强组织领导，建立
农村社区建设联席会议制度，充实区县、乡镇社区建设领导工作
机构，成立农村社区建设协调组织，保证社区建设工作的有效开
展。要强化多方参与，在有关单位协同配合的基础上，广泛发动
群众和企事业单位以自愿捐款、义务劳动、投资服务设施等多种
形式参与农村社区建设，形成全社会关心并积极参与社区建设的
良好氛围。要继续加强农村社区民主管理、民主决策、民主监督、
民主选举的群众自治工作，完善有关制度，实现社区管理的民主
化、规范化、制度化，让农民群众真正享有知情权、参与权、管
理权、监督权，保障群众的合法权益。三是建设一支队伍。搞好
农村社区建设关键要解决“有人干事”的问题。现在，农村社区
工作主要依靠村级党组织和村委会来实施，许多公益性服务没有
专门的队伍和人员，社区环境的维护、群众的文化娱乐还缺乏有
效的组织和管理。我们要从实际出发，加快建立以村民代表为骨
干、专业服务人员为重点、志愿服务者为补充的社区工作服务队
伍，及时解决好农民群众关心的难点、热点问题，切实做到社区
的事有人管，百姓的事大家办。四是取得一批成果。农村社区建
设主要体现在基础设施、服务保障、民主政治、文化教育、平安
创建等５个方面，关系群众切身利益和日常生活，既有具体内容，
又有目标要求，任务很实、很硬。有关区县一定要高度重视，精
心组织，加紧启动，以一天也不耽误的精神积极推进，抓好落实，
力争早出成果，快见成效，使老百姓尽早受益。
三、积极应对人口老龄化挑战，大力发展养老服务事业
天津是步入人口老龄化社会最早的城市之一。目前，我市60
岁以上老年人口已达142.42万，占总人口的15.16％，高于全国
约４个百分点，仅次于上海市，居全国第二位。预计到2010年，
全市户籍老年人口将达到169万，占总人口的16.8％，80岁以上
的高龄老年人占老年人口的12.61％；“空巢”老年人占老年人
口的36％，天津将进入老龄化社会的高峰期。人口老龄化不仅仅
是一种人口学现象，更重要的是使劳动力的年龄结构、人口抚养
比例、代际关系发生重大变化，对经济社会的发展产生广泛而深
刻的影响。如何针对经济社会发展滞后于人口老龄化进程的状况，
积极探索和发展社会化养老，实现社会整体经济利益和老年人口
群体利益的统一，实现人口老龄化与经济社会的协调发展，是一
个亟待解决的重大问题。要根据老年人口基数庞大、“未富先老”
这一老龄化社会的基本特征，积极探索社会化养老服务体制，抓
紧制定养老事业发展规划，坚持政策引导、政府扶持、社会兴办、
市场推动、多元筹资、城乡联动，逐步建立和完善以居家养老为
基础、社区养老服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，
做到投资主体多元化、服务内容多样化、监督管理规范化，满足
老年人的实际需求。
（一）推进社会养老机构发展。社会化养老是养老事业的发
展趋势，养老机构的规模是必要的工作基础。我市养老的家底很
薄，养老服务机构仅有285所，拥有床位1.73万张，占全市老年
人口的1.2％，而目前国际平均水平已达到5-7％。按全市3％的
老年人有入住养老机构愿望的比例侧算，到2010年全市养老床位
应达到３万张，目前还有1.27万张的缺口。从2006年起，五年内
全市每年需要新增养老床位2500张，这是按最低限度测算的。在
土地资源越来越紧，开发建设费用逐年增加的条件下，要完成这
项工作，任务十分艰巨。最近，市老龄委、市民政局、市财政局、
市发改委就此问题进行了深入的论证，初步达成了加快养老设施
建设的共识。“十一五”期间，要加快国办养老机构建设，除再
建一所市级综合性养老院以外，通过新建、扩建等方式，使每个
区县都拥有一所床位在200张以上的示范性、综合性国办养老服
务机构，努力实现新增3000张床位的目标。要着重抓好农村敬老
院的改扩建，采取市、区县、乡镇财政投入，吸收社会捐赠等方
式筹措建设资金，纳入农村中心城镇建设规划，新增床位4000张。
各区县要坚持合理布局、适当超前、集约使用土地资源的原则，
紧紧抓住加快发展中心镇建设的有力时机，主动与相关部门加强
合作，下力量搞好规划建设，避免低水平发展。
（二）加快社区养老服务设施建设。目前，绝大多数老年人
生活在社区，社区的活动场所、服务设施直接影响着老年人的生
活质量。我们必须努力改善这一状况。要整合社区现有资源，更
多的为老年人的娱乐活动提供支撑。要加快综合性社区服务中心
建设，到2010年，由目前的79个增加到241个，做到每个街道和
乡镇都拥有一所，能够有效为老年人提供综合服务。要加快城乡
社区老年服务设施和活动场所建设，以区县财政投入和乡镇筹资
为主，坚持标准，分类推进，加快建设步伐，确保及时完成预期
任务。平均每年要增加200个，到2010年达到2000个，满足老年
人老有所养、老有所学、老有所为、老有所乐的生活需求。
（三）积极拓展居家养老服务。这是适应国情的一种养老服
务方式。它在不改变老年人生活习惯、充分利用家庭设施的情况
下，由社区向孤寡老人、空巢老人、高龄老人提供生活照料、医
疗保健、紧急援助等专业化的服务。对于这样一项造福万家的社
会工程，各级政府应当高度重视，抓紧研究将社区为老服务岗位
纳入公益性岗位、由公共财政出资购买服务的政策，总的想法是，
市、区县两级财政设立“居家养老服务财政补贴”专项经费，由
政府出资为需要生活服务而又无力购买的特困老人购买服务，并
随着经济发展和服务覆盖范围的扩大，逐年适当增长。对政府购
买服务对象，分类实行全额、差额补贴，逐步扩大服务对象范围，
提高购买服务补贴标准。这样逐步形成志愿者公益服务、政府购
买服务和市场化有偿服务相结合的居家养老服务运行机制。养老
问题最讲人性和亲情，我们必须竭尽全力把这件事情办好，让老
年人有一个满意的归宿和幸福的晚年。
四、引导民间组织健康发展，切实增强服务经济社会的能力
积极培育发展民间组织，充分发挥其服务社会的功能，不仅
是增强社会活力的重要因素，也是构建和谐社会的重要条件。目
前，我市各类民间组织无论是数量规模、结构布局，还是自主发
展能力、社会影响，与新形势的要求还有一定差距，需要积极改
进，加快发展。今后一个时期，要坚持培育发展与监督管理并重
的方针，抓好３项任务，实现新的突破。
（一）重点培育发展行业协会。行业协会作为同业经济组织
自愿组成的非营利社团法人，是发展市场经济的重要载体。加快
行业协会发展已经成为规范社会主义市场经济秩序、完善市场经
济体制的一个重要环节。当前天津正加快推进滨海新区开发开放，
建设现代化国际港口大都市和我国北方的经济中心，新一轮对外
开放高潮正在掀起，市场化程度正逐步提高，这些都为行业协会
承接政府转移的职能、加快自主发展提供了条件。目前，全市现
有140多家行业协会，通过优化结构布局和行业协会与行政机关
脱钩工作，行业协会自主发展的政策条件和外部环境有了很大的
改善。但仍然有相当比例的行业协会发展活力不强、职能作用发
挥不够，难以在激烈的市场竞争中有效维护本行业合法权益；一
些行业协会行业代表性不强，需要下大力量进行改组改造。我们
要从行业协会的功能、特点和规律入手，突出“市场化”特点，
行业协会建立注重民间化，运行注重市场化，改革注重规范化，
在规范行业行为、拓展服务功能、促进经济发展上下功夫，努力
把行业协会逐步做大、做专、做强。要积极培育和发展对经济社
会发展具有较强促进作用的行业协会、商会，集中精力在滨海新
区培育发展一批与高新技术产业和现代服务业等优势产业紧密关
联的行业协会，按照国际惯例积极开展行业自律、行业发展战略
研究，组织开展国际贸易争端的应诉。同时要开阔视野，积极争
取全国性社会组织落户滨海新区。
（二）加快发展农村专业经济协会。全市现已注册登记的农
村专业经济协会达129家，备案的达114家，为推广农业新技术、
新品种，发展特色产业，维护专业农户的合法权益发挥了积极作
用。最近，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国农民专
业合作社法》，明确了农民专业合作社的法人地位，以及设立和
登记、成员构成、组织机构、扶持政策等内容。我们要认真总结
培育发展农村专业经济协会的经验，积极推动发展。同时，研究
农村专业经济协会向农民专业合作社过渡的办法，为农民专业合
作组织发展营造良好的政策环境。各区县民政部门要继续关注农
村专业协会的发展态势，从加快社会主义新农村建设、推进农村
产业化进程的高度，打破行政区划界限，引导已具一定产业规模
的地区发展专业经济协会，逐步形成覆盖各种农产品生产、加工、
销售等领域的组织体系。
（三）积极推动民办非企业单位发展。目前，我市共登记民
办非企业单位1826家，涉及教育、卫生、文化、科技、体育、劳
动、社会中介服务等诸多领域，其中教育类比重最高，约占
55.64％，社会中介服务类最少，约占0.66％。由于民办非企业
单位发展时间短，还存在规模小、实力弱、行业发展不均衡、市
场竞争力不高等问题，加之各单位多聘用兼职或退休人员，人员
流动性大，内部管理薄弱，难以适应形势发展需要。民办非企业
单位具有民间性、公益性、非营利性，拥有创新、灵活和效率优
势，要着眼长远、放宽政策、降低门槛、简化程序，引导鼓励社
会力量在教育、科技、文化、卫生、社会福利、社会救助等公共
服务领域兴办民办非企业，充分发挥其参与、服务、协调、沟通
等功能，代替政府做“不该做、做不好、做不了”的事务。
同时，要加快培育公益慈善、生态环保、法律援助等领域的
民间组织，深入开展自律与诚信活动，提高民间组织的知名度和
公信度，促进各类社会组织健康发展。依法做好对各类社会团体、
民办非企业、基金会的登记管理，坚决查处违法、违规民间组织，
形成与经济社会发展水平相适应，布局合理、结构优化、功能齐
全、民主自律的民间组织发展格局和法制健全、分类管理、分级
负责的民间组织管理体制。要引导民间组织积极参与社会管理，
参与社会公共产品和服务的供给，充分发挥各类社会组织提供服
务、反映诉求、化解矛盾、规范行为、参与服务经济社会的作用，
优化政府与社会组织的分工协作，建立对全社会有效覆盖和全面
管理的体系。
民政工作涉及千家万户，事关稳定大局，具有很强的社会性、
政策性、全局性。各级政府要切实加强对民政工作的组织领导，
从转变政府职能、打牢社会根基、加强基层民主政治建设的高度，
积极推进民政事业的发展，使公共财政和社会资源更多地向民政
领域倾斜，切实解决“有人办事”、“有钱办事”、“有设施办
事”的问题。各级民政部门要切实履行职责，在体察民情民意、
加强指导协调、提高队伍素质等方面下功夫、出实招、见成效。
广大民政工作者要切实增强责任意识，树立心诚、心重、心善的
职业道德，带着深厚的感情，千方百计把群众最关心、最直接、
最现实的问题解决好，把工作做深、做细、做实，为构建和谐天
津做出新的更大贡献！
